En el proceso de integración que está ocurriendo entre los países de la Unión Europea se ha priorizado el desarrollo de la unidad monetaria sin dar suficiente importancia al desarrollo de otros componentes de esta integración que son tan o incluso más importantes que la unidad monetaria para mejorar el nivel de vida y bienestar social de las poblaciones de los países miembros de la UE. Es más, aquel proceso de unidad monetaria se está presentando hoy en la UE como el único posible, excluyendo otras vías y criterios para alcanzarla.La importancia del proceso, sin embargo, exige que la ruta hacia la necesaria integración europea esté definida por un proceso de análisis de las experiencias existentes que pueden ayudarnos a evaluar el criterio y proceso elegidos para alcanzar aquella unidad monetaria. En este aspecto es importante señalar que, aunque el proceso de alcanzar aquella unidad monetaria tiene elementos únicos y sin precedentes históricos, también tiene otros componentes que son comunes a otras experiencias existentes, lo cual permite su evaluación. En este sentido, la situación presente de EE UU es relevante al proceso de unidad monetaria europea.
En realidad, los Estados en aquel país ya tienen una moneda única y, por lo tanto, no pueden recurrir a políticas monetarias para responder a situaciones críticas de su economía, estimuladas por shocks externos, tal como ocurrirá en los países miembros de la UE una vez la unidad monetaria se haya realizado. Los Estados miembros de la UE también tendrán que seguir las políticas antiinflacionistas del Banco Central Europeo que proporcionarán un contexto de austeridad fiscal permanente (exigido por el Pacto de Estabilidad) que podría dificultar -como ocurre con los Estados de EE UU- su respuesta a estos shocks externos. Otro elemento de semejanza entre la futura UE y EE UU es que los Estados de la UE no podrán incurrir en déficit mayores del 3% del PIB. En EE UU, el criterio es incluso más austero. Los Estados han de tener un déficit cero (en gastos corrientes, aunque no en inversiones).
Ahora bien, el punto central de diferencia es que en EE UU hay una instancia redistribuidora interestatal (el Gobierno federal) que no existe hoy (ni se proyecta tener en el futuro) en la UE. Esta redistribución tiene lugar en EE UU a través de varios tipos de intervenciones, entre las cuales el Estado federal de bienestar es muy importante. Así, cuando la economía estadounidense está en recesión aumenta automáticamente (al aumentar el número de beneficiarios) el gasto social en los programas federales. En la recesión de los años 1989-1993 la población indigente, en caso de no haber recibido ayuda federal habrían aumentado de 49,9 millones a 60,6 millones, un aumento de más de 10 millones. Debido a las ayudas federales (de distribución automática), la población indigente aumentó sólo 5,5 millones, reduciendo por la mitad la tasa de crecimiento de la pobreza debido a la recesión económica. Estas ayudas federales se realizan a través de aportaciones a los Estados, aumentando éstas en momentos de recesión. Por ejemplo, estas ayudas federales de tipo asistencial, que representaban un 29% de todo el presupuesto del Estado de California en 1989, pasó a ser de un 38% en 1993, paliando así el efecto de la recesión en aquel Estado. Este efecto es incluso más acentuado en los Estados donde la recesión es más marcada, alcanzando porcentajes incluso mayores.
A estas ayudas federales de tipo asistencial (que representan aproximadamente un 6% de todo el gasto federal) hay que añadir los beneficios sociales federales de carácter universal, es decir, beneficios que se dan como derecho social a todos los ciudadanos y residentes estadounidenses que reúnen las características definidas por ley federal. Tales derechos son idénticos en todos los Estados y, entre ellos, los más importantes son las pensiones y la asistencia sanitaria a los ancianos. Estos programas representan el grueso del gasto social federal y constituyen el centro del Estado de bienestar estadounidense. Estos beneficios se otorgan automáticamente según normativas federales, y tienen un impacto redistributor entre los Estados, siendo a la vez los programas antipobreza más eficaces en EE UU. El 60% de los ancianos en EE UU vivirían en la pobreza si no fuera por sus pensiones públicas administradas por la Seguridad Social. Los Estados que, en general, se benefician más de estos programas universales son los Estados con niveles de renta menores, en los que tales gastos federales representan un porcentaje mayor del gasto social. Este efecto redistributivo y paliativo es todavía más notable en casos de shocks económicos. Complementando estos gastos federales, existen los gastos en infraestructura de capital humano (educación e investigación) y físico (comunicaciones, construcción) que se expanden en momentos de recesión. Añádase a ello la normativa federal de salario mínimo que afecta a todos los Estados de EE UU y beneficia más a los Estados de renta inferior.
El Estado de bienestar estadounidense, que es de menor desarrollo que el Estado de bienestar de la mayoría de los países de la UE, tiene, sin embargo, un efecto redistributivo interestatal que no existe a nivel central en la UE. Es precisamente el no tener una instancia política de redistribución compensatoria lo que constituye la gran debilidad del proyecto de integración de la UE; sitúa a los Estados más débiles, como es el caso de España, en una situación muy vulnerable frente a shocks recesivos de origen externo. Las ayudas de la UE a las regiones menos desarrolladas, de las cuales España ha sido beneficiaria, no son suficientes, no sólo por su escasez cuantitativa, sino por no responder automáticamente a los ciclos económicos dentro de la UE, debido a su autonomía de procesos normativos que dirijan aquel proceso de redistribución.
La ausencia de esta instancia redistributiva podría condenar a aquellos países menos desa rrollados, como España, con infraestructuras humanas y físicas insuficientes, a competir con otros países a base primor dialmente de la baratura de su fuerza de trabajo. Pero la experiencia internacional muestra el fracaso de tal estrategia de desarrollo. La mayoría de la movilidad del capital no ha sido de los países de mano de obra cara a la barata. Las inversiones de capital procedentes de EE UU, la UE y Japón en países de mano de obra barata representan un porcentaje muy pequeño del total de sus inversiones. A pesar de ello, esta movilidad de capitales está siendo utilizada
para justificar unas reducciones de los salarios y de la protección social que se está realizando para, en teoría, mejorar la competitividad, pero en la práctica, para defender unos intereses empresariales insensibles a la necesidad de prionizar la infraestructura humana y social.Esta situación es muy marcada en España, donde el mundo empresarial se ha caracterizado por una dureza en sus relaciones laborales, reproduciendo comportamientos heredados de un periodo histórico anterior que les fue muy favorable. Aunque mucho se habla de la rigidez laboral poco se discute de la gran rigidez empresarial. Véase, por ejemplo, la gran hostilidad empresarial a las demandas de cogestión con participación de la fuerza laboral en la gestión empresarial o la elevada tasa de accidentalidad y fatalidad laboral, una de las más altas de la UE, o la insensibilidad empresarial (y financiera) al fraude fiscal, una de las mayores causas del déficit público en España.
La insensibilidad social en la UE está priorizando las políticas monetarias, supeditando las políticas fiscales, económicas y sociales a sus objetivos. Estas pasan a ser un mero apéndice de las políticas monetarias dictadas por el Banco Central Europeo, cuyo grado de autonomía política es incluso mayor que el del Bundesbank o el del US Federal Reserve Board. La política fiscal, limitada por un, criterio excesivo e innecesariamente restringido, podría pasar a significar la congelación de las políticas fiscales de los países de la UE en el momento de su ingreso. Se conseguiría con ello la plena realización del paradigma neoliberal que asume que la mejor manera de resolver los problemas sociales como el desempleo es el minimizar el papel del Estado eliminando las imperfecciones que tal papel impone en el libre juego de los mercados laborales europeos. Refleja la intensidad de la creencia en el dogma que tales medidas flexibilizadoras continúan exigiéndose e implementándose a pesar de que su impacto en crear empleo, en caso que exista, es relativamente menor. Mientras, el desempleo continúa extendiéndose en la UE, debido al enlentecimiento económico, creado en gran parte por las políticas monetarias y de austeridad fiscal requeridas para alcanzar aquella unidad monetaria. De ahí que estamos hoy observando un desencanto creciente de las poblaciones europeas (y muy en particular de sus clases populares) hacia el proyecto europeo al que se ha identificado con las políticas de austeridad. Alternativas existen, y una de ellas es flexibilizar el criterio de alcanzar aquella unidad monetaria y desarrollar políticas económicas y sociales que permitan crear empleo y aumentar el bienestar social dentro de una estabilidad económica, dirigidas por unas instituciones representativas a nivel de la UE que debieran corregir su gran déficit democrático.
Vicenç Navarro es catedrático de Políticas Públicas de la Universidad Pompeu Fabra y profesor de Public Policy de la Johns Hopkins University de EE UU
* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 5 de mayo de 1997